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          【點評:國家發改委第二批PPP項目典型案例之四】安徽省蕪湖市城南過江隧道項目


          PPP導向標·國家發展改革委指導


          專家點評一:

          專家7.jpg王亞玲,中國社會科學院財政學專業財政投融資領域博士(2005),青島大學政企合作研究所所長,青島市稅務學會理事。筆名王雅齡,論文:“地方債形成中的信號博弈”經濟學動態2015;“深化財稅體制改革的目標和步驟”光明日報2013;“地方政府融資與土地資本化: 基于財政風險矩陣的分析”財政研究2010。






          點評:

          項目看點:蕪湖隧道位于市區南部長江急轉彎頂角,外側是文教中心弋江區,左岸是曾經的無為二壩鎮。建設中的隧道遁地穿行,不碰長江大堤,不改地表地貌。歷來蕪湖市依長江東岸繁榮發展,無為縣在長江天塹的左岸靜候機緣。終于合肥和南京的輻射效應在蕪湖匯聚。2000年,蕪湖長江大橋貫通;2015年,江北產業集中區20平方公里初具規模,蕪湖隧道招標,中標人是善用大盾構的老鐵道兵中國鐵建。

          模式亮點:蕪湖隧道是堪為典范的PPP/BOT/特許經營案例,其方案合規、結構合意、分擔合理,關鍵處預留了空間、畫出了底線。政府承擔征地拆遷成本和法定利息調整;企業承擔建設運營和項目融資風險。政府出資1.25%對沖了或有負債,用補貼機制封住了行車收費上限。內源性地方財政收入最近三年的增長可以證明其合理性。企業擴展了市場,延長了產品線。點評人建議利用月票年票折讓豐富定價結構,細分橋隧用戶市場。何妨留一道淺門檻,維持兩岸錯位發展。


          專家點評二:

          專家8.jpg丁玉芳,南京卓遠資產管理有限公司副總經理、南京通匯融資租賃公司評審委員會委員,1996年畢業于中南財經大學,注冊會計師,專業領域為投資經濟、財務與金融,擁有近十八年咨詢工作經驗,擅長政府與企業投融資咨詢、企業改制與重組、集團戰略與管控咨詢。



          點評:雖然交通基礎設施項目的市場化在我國早有實踐,但本項目在以下方面仍然可圈可點:一是項目的組織運作,務實的方案吸引了四家央企與地方龍頭國企的參與,著實體現了強者的角逐,最終通過激烈的有效競爭,遴選出適格社會資本,內容和程序都符合此輪PPP推廣的精神實質;二是合理的風險分擔機制,社會資本承擔建設質量、安全、維護與運營成本、競爭性通道建設等風險,政府承擔征拆、初步設計、項目審批等風險,分配框架較為合理;三是采購的競爭性指標設置,引導社會資本在現階段競爭報價和特許期風險(及收益)控制方面做出審慎抉擇,有效降低了商務報價,達到了競爭的目的;四是回購的安排,本項目是城市道路的一部分,其在區域交通規劃中的定位、競爭性通道的增加、區域交通收費政策等,在PPP合作期內都有發生變化的可能性,從而會引發 “PPP婚姻”的提前終止,本項目合同鎖定了因各種原因終止的交易價格預期,大大降低了未來發生提前終止情形時的談判難度。

          點評人建議政企雙方盡早就本項目運營養護規范和考核細則達成一致,因為社會資本在運營方面的經驗遠比不上其在建設領域的優勢,過江隧道項目的運維標準、尤其是安全要求極高,經營成本風險雖然約定由社會資本(項目公司)承擔,但控制不好亦容易引發分歧。


          安徽省蕪湖市城南過江隧道項目

          (國家發展改革委第二批PPP項目典型案例之四)

          (一)項目概況

          1.項目基本情況

          蕪湖城南過江隧道作為長江干線過江通道規劃的重點項目,納入《長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃(2014—2020年)》,連通蕪湖市主城區與江北新城產業集中區,對解決城市交通問題,整合城市資源,起著關鍵作用,對貫徹國家長江經濟帶發展戰略和安徽省委、省政府“皖江城市跨江發展”戰略,具有重要意義。

          本隧道項目位于蕪湖市長江皖江段“大拐彎”處,西起江北新城(蕪湖市鳩江區二壩鎮)緯一路(濱江大道南),東至江南主城的大工山路,距離下游的長江大橋約9公里。項目全長5.81公里,隧道長度5.00公里(直徑14.5米,盾構段長3.89公里),接線道路長0.81公里,雙向6車道城市快速路,設計車速為80公里/小時?偣て诩s54個月?偼顿Y估算45.64億元,項目資本金占總投資25%,由項目投資人出資,其余資金采取銀行貸款等外部融資方式籌集。

          2.項目建設背景與進展

          (1)項目建設背景  

          蕪湖作為安徽省第二大地級市,轄區面積近六千平方公里,其中市區建成面積165平方公里,轄區人口約四百萬。蕪湖地區西連合肥,東近蘇杭,北眺馬鞍山可望南京,南面宣城向著黃山,發源于黃山的青弋江和發源于天目山的水陽江穿城而過,與特意彎過來的長江在此匯合,半城江水半城山,“云開看樹色,江靜聽潮聲”。蕪湖古稱鳩茲,春秋時吳、越、楚競相爭奪江東名邑,三國時孫權在此抗擊曹操。明朝漿染業發達,清朝為四大米市之首。蕪湖是溯長江而上深入中國腹地的最后一個深水港,1876年辟為對外通商口岸,1912年孫中山曾經乘聯鯨號游輪巡視蕪湖。

          歷史上蕪湖經濟發達,不僅得益于身后的魚米之鄉,更得益于身邊的黃金水道,得天獨厚的交通運輸便利。但是,當代經濟發展相對落后,也主要體現在交通運輸投資不足,尤其公路、鐵路、軌道交通等現代基礎設施,成為制約蕪湖經濟發展的瓶頸。雖然有海螺和奇瑞,但制造業總體規模仍然較小。作為本省的副中心,經濟總量不及合肥的一半;作為鄰省的外圍邊沿,勉強屬于南京經濟圈。

          蕪湖沒有中字頭國企,魚米之鄉不可能成為新中國重化工業基地。改革開放始于東南沿海,蕪湖作為內河港沒趕上早班車。江南蕪湖行政上隸屬江北合肥為省會的中部省份,財政不僅得不到接濟而且成為稅收汲取地。經濟地理歷史與南京和蘇杭太近,人力資本和民間資本形成了向外向東不斷轉移的趨勢。

          隨著合肥、南京的輻射力逐漸增強,漣漪效應使得處于中間的蕪湖終于“左右逢源”。2008年,胡錦濤視察蕪湖。2010年,國務院正式批復《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》,規劃面積200平方公里。省市共建、以市為主。蕪湖將跨越長江向江左發展,在長江臂彎里再造一個先進制造業和現代服務業主導的新蕪湖。至2015年底,完成固定資產投資373億元。區內北部20平方公里已初具規模,通過長江一橋和長江三橋與江東主城區聯通,人口34萬。2015年底,蕪湖開通高鐵。2016年,習近平視察安徽,鼓勵中部崛起要勇創新路,其時已至其勢已成。

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          圖1 安徽省江北產業集中區總體規劃

          (2)項目進展

          1)項目前期工作進展:截至2017年6月,安徽省發展和改革委員會《關于蕪湖城南過江隧道項目核準的批復》(皖發改投資〔2017〕121號)已經公告,隧道項目環境評估、隧道初步設計和施工場地前期準備工作已經展開,過江隧道規劃圖、效果圖等均已公告。

          2)PPP相關工作進展:2015年5月完成社會資本的公開招標,2016年3月完成PPP相關協議的簽署,目前處于項目執行階段(施工建設期)。

          本項目從委托咨詢到簽署特許經營合同等實施過程比較順利,大致可分為兩個階段:第一階段2014年11月至2015年4月為PPP項目實施方案編制和咨詢階段;第二階段2015年5月至2016年3月為社會方投資人公開招標、協議談判和合同簽署階段。

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          PPP項目實施方案編制和咨詢階段:2014年11月,報經蕪湖市政府同意,蕪湖市發改委正式委托中國國際工程咨詢公司(以下簡稱“中咨公司”)承擔蕪湖城南過江隧道項目相關咨詢工作。1982年成立的中咨公司是國務院國資委管理的中央企業,是國內規模最大的綜合性工程咨詢機構,其業務領域較寬,具有甲級工程咨詢、工程招標、工程造價等專業資質,通過了ISO9000、ISO14000、OHSAS18000等體系認證,在世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融組織注冊登記。蕪湖市發改委會同中咨公司依據相關法律法規與政策等文件精神,完成了《蕪湖城南過江隧道政府與投資人合作方案》,結合項目自身特點起草了《投資協議》和《項目特許經營協議》,并作為招標文件的附件,詳細約定政府與項目法人在項目投融資、前期準備、建設期、竣工驗收、運營管理、移交等各階段的權利和義務,以及各階段雙方違約責任的認定及處理措施,爭議解決機制等內容。

          社會方投資人公開招標、協議談判和合同簽署階段:2015年5月,蕪湖市政府通過公開招標確定了中國鐵建股份有限公司(聯合體)作為社會資本的投資人;2015年9月3日,蕪湖市政府與中國鐵建股份有限公司(聯合體)正式簽署《蕪湖城南過江隧道工程政府和社會資本合作項目投資協議》;2015年9月30日,正式成立PPP項目蕪湖長江隧道有限責任公司(以下簡稱“隧道公司”,為本項目的SPV公司);2016年3月,受蕪湖市政府授權,蕪湖市發改委與蕪湖長江隧道有限責任公司簽署《蕪湖城南過江隧道工程政府和社會資本合作項目合同》。

          3.社會資本方概況

          本項目的社會資本方:中國鐵建股份有限公司聯合體(中國鐵建股份有限公司及其全資子公司中國鐵建投資有限公司、中鐵十四局集團有限公司)。中國鐵建的前身是中國人民解放軍鐵道兵,素有逢山鑿路遇水架橋鐵道兵前無困難的傳統。中鐵十四局建設的拱北隧道和胡麻嶺隧道,其工程之艱難技術之復雜打破多項世界記錄。中國鐵建在隧道工程和大盾構相關技術領域處于世界領先地位,且有武漢地鐵等多條長江隧道建設經驗。

          社會資本遴選方式:公開招標。

          項目施工建設和運營主體:中鐵十四局集團有限公司。

          (二)運作模式

          1.運作模式與交易結構 

          本項目采用BOT模式,即蕪湖市政府授權SPV公司(蕪湖長江隧道有限責任公司)本項目特許經營權,隧道公司具體負責本項目的投融資、建設、運營、維護及移交,在特許經營期(建設期暫定4年+25年運營期)內通過車輛通行費、非通行收入(包括沿線廣告、加油加氣等配套設施的經營收入)和政府補貼等三種方式回收投資并獲得合理投資收益。特許經營期結束后,隧道公司將本項目資產(設施、權益、文檔等)無償移交給蕪湖市政府指定部門。

          本項目交易結構如下圖:

          圖3.png

          圖3蕪湖城南隧道PPP項目交易結構

          2.投融資模式

          蕪湖城南過江隧道工程估算43.72億元(項目總投資45.64億元),項目資本金11.41億元(占比25%),成立項目公司蕪湖長江隧道有限責任公司。隧道公司是由中國鐵建股份有限公司、中國鐵建投資有限公司、蕪湖市建設投資有限公司(蕪湖市政府方的授權出資代表)按60%:35%:5%的比例以現金方式出資組建。資本金以外的部分由隧道公司通過貸款等融資渠道籌集,融資責任由社會資本方承擔。





           





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