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          【點評:國家發改委第二批PPP項目典型案例之三】廣東省揭陽市9座污水處理廠項目

           

          PPP導向標·國家發展改革委指導

           

          國家發展改革委發布了第二批43個PPP項目典型案例名單,這是繼2015年公布第一批13個典型案例之后又一示范引領PPP規范發展的重要舉措。從案例征集到專家評估,從意見反饋再到正式發布,第二批PPP項目典型案例推選工作一直引起社會各界關注。今天,PPP導向標率先刊發典型案例的第三篇,后附有專家精彩點評。

           

          專家點評一:

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          顧天益,九十年代初在北京市政總公司參與北京市高碑店污水處理廠、巴基斯坦的卡拉巴特路橋等等項目的建設。本世紀初在上海城建集團公司參與建設了上海竹園第污水處理廠等十多個BOT項目,F在在中冶建筑研究總院上海有限公司從事投融資工作,并兼職百年信通工程咨詢公司和寧波梅山專家基金公司;發改委和財政部專家庫專家。





          點評:

          一、污水處理費根據減排效果、環境績效、績效考核等多因子進行綜合分析,值得推廣示范,在實踐中注意層次分析法、德爾菲法等定性分析方法中客觀性、可操作性。

          二、創新采用DBFOT運作模式、多階段競爭磋商和捆綁打包等解決矛盾基本方法,值得推廣示范。在實踐中中注意矛盾的復雜性、相互轉化等問題,如打包,涉及不平衡報價,評標辦法沒有從系統上提出防范方案;PPP+EPC,職能涉及規劃、咨詢(設計)、投融資(社會資本方、基金、基金管理人)、建設(施工)、運營等,實施方案中聯合體不超過兩家是不夠科學合理的。

          三、對于案例中“明確注冊資本金占總投30%,土地使用權以零租金形式提供項目公司”,有以下幾點建議:

          1.明確項目資本金30%,大部分項目資本金以股東借款形式(稅收籌劃考慮);

          2.市政設施的土地使用權可以以無償劃撥的形式取得;

           

          專家點評二:

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          袁家楠,君合律師事務所律師、合伙人。在能源、基礎設施和公用事業項目投融資、招標投標及相關的并購方面有超過20年的專業經驗,尤其是在電力(核電)、交通、水務、垃圾處理等領域。多次入選《錢伯斯亞太指南》的“能源和自然資源”領域中國優秀律師以及亞太法律500強的基礎設施和項目融資領域頂尖律師,是國家發改委和財政部的PPP專家。




          點評:項目包括廣東省揭陽市境內的9座污水處理廠及其配套管網(揭東經濟開發區新區實施內容僅含污水廠),是采用設計-建設-融資-運營-移交(DBFOT)方式的特許經營類PPP模式的打包項目。9座廠分散在揭陽市的幾個區市鎮,但形散神不散,結構設計、組織、實施保持了必要的一致性,例如,作為一個整體項目統一由揭陽市人民政府牽頭負責捆綁招商,并授權揭陽市住房和城鄉建設局統籌采購事宜,作為采購人打包統一采購社會資本;9座廠及其配套管網有關的特許經營協議、污水處理服務協議等文本基本統一,合同條款條件基本一致;項目設施按當期、遠期劃分,都納入特許經營協議界定的全部項目設施,但遠期的實施是有條件的:社會資本有義務全力配合前期準備、政府采購及材料、設施共享等方面的工作,同時若仍采用PPP模式建設,項目公司享有某種程度的優先權,等等。項目的運作方式、采購方式、實施主體、磋商程序、資格要求、評審方式、合同體系均有助于保持上述一致性及發揮其效益,同時留有余地,以便實現項目最終的整體目標。

           

          廣東省揭陽市9座污水處理廠項目

          (國家發展改革委第二批PPP項目典型案例之三) 

          一、項目概況

          廣東省揭陽市9座污水處理廠項目包括揭陽市揭東經濟開發區新區,揭東區玉窖鎮、新亨鎮、錫場鎮,揭陽市區西區、空港經濟區及普寧市洪陽鎮、占隴鎮、里湖鎮9座污水處理廠及其配套管網(揭東經濟開發區新區實施內容僅包括污水處理廠),擬建總規模13.5萬噸/日,擬建管網總長度141.92公里,總投資約11.27億元。揭陽市9座污水處理廠是粵東西北地區市一級確定和實施城鄉垃圾收集和無害化處理設施、污水處理廠和配套管網等重點項目之一,是治理揭陽市水環境污染的重要舉措。

          為加強城市環;A設施建設,解決區域水環境污染問題,揭陽市人民政府牽頭負責揭陽市9座污水處理廠PPP項目捆綁招商,并授權揭陽市住房和城鄉建設局統籌采購事宜,作為采購人打包統一采購社會資本,普寧市人民政府、揭東區人民政府、藍城區及空港經濟區管委會或其指定機構作為項目實施主體。確定社會資本方后,由各區(市)政府(管委會)或其指定機構與項目公司簽署PPP協議,并負責后期項目執行的監督管理工作。

          揭陽市住房和城鄉建設局聘請廣東省建筑設計研究院、中國投資咨詢有限責任公司組成的團隊提供技術、財務、法律及商務方面的咨詢服務。通過競爭性磋商方式選擇北控水務(中國)投資有限公司作為該項目投資人,按照實施方案,由其設立四家項目公司,注冊地分別位于普寧市、揭東區、空港經濟區及藍城區,四家項目公司分別與普寧市人民政府、揭東區人民政府、藍城區及空港區管理委員會簽署特許經營協議,負責項目的融資、建設、運營和維護,在特許經營期限內提供污水處理服務獲取污水處理服務費,并在特許經營期屆滿后將項目設施無償完好移交給揭陽市人民政府或其指定機構。部分特許經營協議是由區住房和城鄉規劃建設局作為甲方簽署的,所有特許經營協議都是由北控水務(中國)投資有限公司作為乙方簽署的。

          項目從 2015年4月份開始,先后經歷了基礎調研及現狀分析、實施方案編制、項目采購等三個階段。2015年4月,由廣東省建筑設計研究院和中國投資咨詢有限責任公司組成的項目團隊開始進行基礎調研及現狀分析,確定項目實施范圍和技術經濟指標;2015年5月完成《實施方案》(征求意見稿)并征求各部門意見。2015年5月28日,揭陽市住建局召開《實施方案》論證會。2015年7月27日,《實施方案》獲得揭陽市政府批復。2015年9月2日通過廣東省政府采購中心發布資格預審公告。2015年9月24日共有11 家國內知名水務企業通過資格預審。2015年11月9日,與各投標人進行設計方案磋商。2015年12月4日與各投標人進行商務方案磋商。2015年12月22日發布項目成交公告,由北控水務(中國)投資有限公司中標本項目。

           二、運作模式

           項目運作方式。綜合考慮本項目融資需求明確、有明確的績效考核標準,但前期工作不充分,部分核心邊界條件暫不確定等因素,需統一項目的前期工作階段與后期建設運營階段,由社會資本完成項目的立項、勘察設計、施工建設、運營及移交等工作,充分發揮社會資本技術先進和運營經驗豐富等優勢,促進績效管理,實現項目全周期成本控制。故揭陽市9座污水處理廠采用設計-建設-融資-經營-移交(DBFOT)模式。

           資金籌措。北控水務(中國)投資有限公司100%出資成立四家項目公司。各項目公司的注冊資本金不低于各子項目總投資的30%,揭陽市人民政府及各區政府(市政府或區管委會)均不參股項目公司。

          項目實施主體。根據本項目的具體情況,相關運作主體職責分工如下:

          (1)揭陽市人民政府負責牽頭PPP捆綁招商,并授權揭陽市住房與城鄉建設局統籌采購事宜。

          (2)揭陽市住建局作為采購人,統籌負責開展項目的競爭性磋商工作,包括聘請咨詢機構設計PPP實施方案、編制資格預審文件及磋商文件等,組織各區政府(市政府或區管委會)討論確認上述方案與文件,聘請招標代理機構組織實施項目采購,協調各主體簽署和履行PPP項目的協議等。

          (3)普寧市人民政府、揭東區人民政府、藍城區及空港區管委會或其指定機構作為項目實施主體,負責參與項目協議編制、項目物有所值評估、競爭性磋商等工作。確定中標社會資本后,由各區人民政府(市人民政府或區管委會)或其指定機構與項目公司簽署PPP項目的協議,并負責后期項目執行的監督管理工作。

          風險分配框架。按照最優風險分配、風險收益對等和風險有上限三個基本原則,本項目的核心風險可分配為:融資、建設、財務、運營、維護等商業風險主要由項目公司承擔;政策、法律和最低需求風險等主要由政府承擔;不可抗力風險等由政府和項目公司合理共擔。

          合同體系。揭陽市住建局與中標社會資本簽署《揭陽市9座污水處理廠PPP項目投資合作框架協議》,明確整體合作原則。

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          主要邊界條件:

          (1)特許經營期限:30年(含建設期1年)。

          (2)土地使用權利。各污水處理廠建設用地保留在政府或其機構名下,以零租金租賃形式提供項目公司使用,項目公司自行承擔與項目土地使用、房產等有關的各項稅費。

          (3)前期工作銜接和費用承擔。政府方已完成或正在進行的立項報批、可研編制及報批、環評編制及報批、初步設計等項目的前期工作,項目公司全部接受,并承擔相應費用,包括第三方顧問機構咨詢費用。

          (4)政府和社會資本分工。揭東區、普寧市人民政府及空港經濟區、藍城區管委會分別負責完成對應項目有關的選址規劃、土地征購、項目施工所需外電與進廠道路建設等,協助社會資本完成相關政府審批工作。社會資本負責完成項目立項報批、報批規劃選址意見、規劃選址評估、節能評估、建設用地規劃許可、可研編制及報批、初步設計、施工圖設計、審圖、工程預算編制、建設工程規劃許可等全部前期工作,以及項目的運營維護和設施移交。

          (5)支付方式。采用環境效益付費機制,不設保底水量,根據污水處理廠月平均進水COD濃度確定進水濃度系數,對各廠進水濃度進行考核,并以此作為污水處理服務費計算依據。污水處理服務費采用“一廠一價、按日計量、按月支付、按月考核”的方式。污水處理服務費的支付以當月出水流量作為處理水量,根據月平均進水濃度確定進水濃度系數,按照污水處理服務費計算公式進行計算。管網運營維護費按月支付,計費以起始日期為準。各子項目污水處理廠的污水處理服務費和管網運營維護費均按特許經營協議約定條款,由各市、區財政部門或項目實施單位按協議支付給相應的項目公司。

          (6)項目績效評價。市住建局協調各區政府(市政府或區管委會)相關部門,建立綜合服務評價體系,聘請第三方機構,對項目進行績效評價,作為污水處理服務費計算依據。

          (7)執行標準。各污水廠出水執行《城鎮污水處理廠污染物排放標準》一級A標準及廣東省地方標準《水污染物排放限值》較嚴值,其中揭東經濟開發區新區污水處理廠除執行以上標準外,出水同時執行《城市污水再生利用-景觀環境用水水質》(GB/T18921-2002)標準。最終出水執行標準以各項目環評批復為準,出水水質接受政府部門的監督。

          (8)履約保障。項目將設立投資競爭保函、建設期履約保函、運營維護保函和終止后維修保證金等保障體系,以保障項目按期建設、按時投入運營,維護相關權益。

          (9)價格終審。各污水處理廠與管網工程建設完工后,相應的污水處理費單價及管網運營維護費的確定最終必須以各項目經政府相關部門審核后確定的投資金額進行調整。

          根據經政府職能部門審計的靜態投資額,如投資低于中標人財務方案靜態投資額5%或以上時,項目公司需根據投標文件中污水處理費或管網運營維護費的計算方法,固定中標人投標文件中的投資收益率和成本費用等其它數據不變,調低運營維護費標準。

          如由于政府原因造成審計投資額高于中標人財務方案中的靜態投資額,則項目公司可申請相應的調高污水處理服務費或管網運營維護費標準。

          如由于項目公司自身原因造成審計投資額高于中標人財務方案中的靜態投資額,則不對污水處理費或管網運營維護費標準進行調整。

          (10)項目違約處理。項目建設及運營過程中,社會資本或項目公司未按照特許經營協議履行約定義務的,應承擔相應的違約責任,包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失和解除特許經營協議等。當項目公司發生嚴重違約情形或危及社會安全和公共利益時,政府相關部門有權臨時接管項目,直至啟動項目提前終止程序。

          (11)監管方式。項目建設及運營過程中,各區政府(市政府或區管委會)委托第三方機構對項目進行監管,監管范圍主要包括采購、融資、合同履行、運營績效、產權移交等。

           三、借鑒價值

          該項目是我國第一個不設保底水量、按環境績效付費的完全PPP要義污水項目。項目建立了環境績效付費機制,不設保底水量,根據污水處理廠月平均進水COD濃度,確定進水濃度系數,對各廠進水濃度進行考核,并以此作為污水處理服務費計算依據,破解污水處理廠進水濃度低的難題。污水處理服務費采用“按日計量、按月支付、按月考核”,顛覆了傳統污水處理廠招商中政府為投資人提供保底水量的模式,政府只對污水處理設施所發揮的減排效果進行付費,更有利于發揮投標人技術優勢,促使投標人積極進行污水配套收集管網優化設計和運營管理維護。

          同時,項目建立動態績效評價機制,聘請第三方機構,根據項目運營期的具體情況調整評價指標,對項目進行績效評價,以此作為污水處理服務費計算依據,保證項目運營質量,促使投資人不斷優化管理和技術水平。

          創新采用DBFOT運作模式,充分發揮社會資本優勢。傳統BOT建設模式中,普通存在“政府出設計、企業搞建設”的矛盾和“管網不同步”的問題。為此,項目創新運作模式,采設計-建設-融資-經營-移交(DBFOT)模式,政府方僅對項目的建設標準、出水水質、進水水質和投資規模進行限制,在項目前期工作階段就引入社會資本,由其完成項目的可行性研究、勘探設計、施工建設、運營及移交等工作,充分發揮社會資本技術先進和運營經驗豐富等優勢,實現對項目全周期成本控制。項目賦予企業更多的靈活性,統籌安排資金與工程規劃,切實做到配套管網與污水處理廠同步設計、同步建設、同步投運,有效解決目前廠網分離問題,確保污水處理設施充分發揮治污能效。

          小規模污水廠捆綁打包,發揮規模效應,增加項目吸引力。項目包含的9座污水處理廠,平均規模為1.5萬噸/天,最小規模僅為0.5萬噸/天,規模小、效益低、位置分散、抗風險能力差,缺乏吸引力。對此,項目將9個污水處理廠及其配套污水收集管網捆綁打包實行統一采購,充分發揮了規模效應,大大提高了項目對社會資本的吸引力,在項目資格預審階段共吸引包括北控、首創、桑德、碧水源等14家國內外知名的污水處理投資運營商報名參加。

           由市統籌捆綁項目統一采購,實施機構與采購主體分離,提高工作效率。本項目中創新性地將項目實施機構與采購主體相分離,增強各相關機構的協調力度。項目的實施機構為揭東區、藍城區、空港區和普寧市政府,而項目的采購主體則是揭陽市住建局。由項目采購主體統籌負責采購工作,協調區政府、區主管部門、咨詢機構及采購代理機構配合工作,強化了項目工作的協調力度,提高了溝通效率,同時增加了政府信用水平,提升社會資本的投資信心。

          該項目是我國第一個采用多階段競爭性磋商程序采購的PPP污水處理項目。該項目創新地采用三個階段的磋商程序,吸取投標人的技術和管理經驗,逐步形成政府和投資人的共識,以達到互利共贏的目的。第一階段邀請所有通過資格預審的供應商進行設計方案磋商,獲取優質技術方案,明確項目的技術要求;第二階段通過商務方案的磋商,明確項目的商務條件和服務要求;第三階段通過綜合評審的方式平衡技術方案和商務報價,選擇合適的社會資本,保證項目建設方案的優質、經濟和可實施性。

          對落選投標人進行經濟補償,保障技術方案質量。鑒于本項目技術方案研制成本較高,對于通過設計方案及商務方案磋商,并參與第三階段最終報價的供應商,采購人將對其設計方案費用給予補償,以此提高投資人對項目的積極性,鼓勵投資人投入更多人力物力進行技術方案的編制,確保項目獲得優質的技術方案。項目咨詢單位通過捆綁打包、創新運作模式、建立了環境績效付費機制等創新性措施,解決了傳統模式所面臨的問題,使得政府付費能夠充分實現環境效益,為粵東西北新一輪污水處理設施的建設乃至全國污水處理設施的建設提供了一個全新的模式。本項目在廣東省以示范案例的形式得到廣泛宣傳,受到了政府、運營商與產業資本的一致認可。


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