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          【點評:國家發改委第二批PPP項目典型案例之二】 江蘇省淮安市智慧城市項目

           

          PPP導向標·國家發展改革委指導

           

          國家發展改革委發布了第二批43個PPP項目典型案例名單,這是繼2015年公布第一批13個典型案例之后又一示范引領PPP規范發展的重要舉措。從案例征集到專家評估,從意見反饋再到正式發布,第二批PPP項目典型案例推選工作一直引起社會各界關注。今天,PPP導向標率先刊發典型案例的第二篇,后附有專家精彩點評。

          專家點評一:

          專家3.jpg吳中兵,1976年生,華夏幸;鶚I股份有限公司執行總裁兼財務總監,國家發改委PPP專家庫成員,為中央財經大學經濟學學士、管理學碩士,清華大學五道口金融學院EMBA,華中科技大學經濟學博士,華中科技大學和河南交通投資集團有限公司經濟學博士后,中央財經大學經濟學博士后,中央財經大學、清華大學等博士后流動站、華夏幸福博士后工作站合作導師。



          點評:創新點和推廣意義:該項目將PPP模式應用于智慧城市項目,與傳統政府單方面投資與運營相比,利用社會資本參與及運作效率的優勢,提升了效率,促進提升城市運營和管理能力,提高了社會經濟效益,較大程度增強了政府治理和服務能力,是提升智慧城市機制創新的有益嘗試。

          根據“四統一原則”,重視項目的前期統一規劃統籌,減少信息孤島,避免重復建設和后期返工;窗彩姓雠_《淮安市“智慧淮安”PPP項目管理暫行辦法》,為項目順利實施、統籌管理、長期運轉提供制度保證,具有較好的借鑒意義。

          使用BOO的運營模式,降低委托代理成本;同時通過對超額利潤分配機制進行合理設置,最大程度激發社會資本的積極性與工作連續性,在社會分享和風險分擔機制上具有較大的借鑒價值。

          在項目落地及推廣借鑒時,建議:關注績效考核具體落地方法,如將項目公司的回報、付費方式與技術更新及時性、智慧城市產品維護與服務效果等相關聯,并關注公眾滿意度。

           

          專家點評二:

          專家4.jpg陳民,北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司總經理。專長于城市開發PPP和投融資管理,在新城、產業園區、軌道交通、環保、大型基礎設施、城市公共服務等領域有十余年的專業服務經驗。著有《解密軌道交通PPP》《政企合作——新型城鎮化模式的本質》等PPP領域的專業著作。入選國家發改委和財政部PPP專家庫。



          點評:城市建設過去的投入方向主要集中在傳統的基礎設施領域,而今天計算機和互聯網技術日新月異,已經深入我們生活的方方面面,智慧城市也代表了未來城市建設的升級方向。

          淮安智慧城市項目有幾點值得我們借鑒:

          強調了諸多領域的統籌規劃、建設和運營。本項目建設內容涵蓋了政務、教育、醫療、環保等多個領域,政府協調力度大,多部門共同參與,有利于建立統一的技術和數據平臺,提高智慧城市系統的服務能力。

          明確了數據信息的所有權歸屬政府所有。智慧城市建設未來還需要眾多的市場主體共同參與,提供更加多樣化的服務,這其中數據對其他參與主體的平等開放是基礎,因此本項目將數據信息作為公共資源加以對待是十分必要的。

          智慧城市的PPP模式總體上還處在試驗階段,收費模式也有待探索,本項目政府出資代表出資占比較大,亦有幫助地方政府平臺公司轉型探索之意,故而采用了BOO模式,有一定的特殊性,各地方在借鑒時也需要綜合考慮本地實際情況。

           

          江蘇省淮安市智慧城市項目

          (國家發改委第二批PPP項目典型案例之二)

          (一)項目概況

          1.項目基本情況

          (1)項目名稱:江蘇省淮安市智慧城市項目。

          (2)建設地點:江蘇省淮安市。

          (3)建設內容和規模:

          江蘇省淮安市智慧城市項目建設主要內容簡稱“418”工程(四大任務,十八項重點工程),就是圍繞政府管理水平提升、惠民便民利民和產業結構轉型升級,實施基礎設施完善、資源共享交換、產業載體建設與民生服務促進四大任務,按照四統一原則(統一規劃、統一建設、統一運維、統一管理)重點建設信息安全體系、數據共享交換平臺、智慧政務、智慧教育、智慧醫療、智慧交通、平安城市、智慧環保、智慧社區、智慧旅游等十八項重點工程。本項目建成后,項目設施、軟件的所有權為項目公司所有,項目數據信息所有權歸政府所有。

          (4)投資規模和結構

          項目計劃總投資8.85億元,其中注冊資本金4億元,融資4.85億元。

          (5)資金來源

          項目資本金由政府和社會資本方按照49%:51%的股權比例共同籌集,其余部分由社會資本方通過其他融資方式籌集。

          2.項目建設背景

          智慧城市就是運用信息和通信技術手段感測、分析、整合城市運行核心系統的各項關鍵信息,從而對包括民生、環保、公共安全、城市服務、工商業活動在內的各種需求做出智能響應。其實質是利用先進的信息技術,實現城市智慧式管理和運行,進而為城市中的人創造更美好的生活,促進城市的和諧、可持續成長。

          城市化進程的加快,使城市面臨著交通、醫療、教育、就業、衛生環境、社會保障、公共安全等方面的挑戰。在新環境下,如何解決城市發展所帶來的諸多問題,實現可持續發展成為城市規劃建設的重要命題!爸腔鄢鞘小笔窃谖锫摼W信息技術的支撐下,形成的一種新型信息化的城市形態,也是當前世界各國城市發展的重大戰略。

          自2012年國家住建部發布“關于開展國家智慧城市試點工作的通知”,到中央網信辦提出新型智慧城市建設要點以來,全國掀起了智慧城市建設熱潮,為進一步創新投融資機制,加快發展淮安市信息技術產業,鼓勵和引導社會資本參與信息化項目,根據國家各部委關于促進智慧城市健康發展的系列政策,淮安市人民政府啟動了智慧城市PPP項目。

          江蘇省淮安市智慧城市項目是淮安市“十三五”期間信息化建設的主要內容,對提升淮安市整體信息化水平和城市管理綜合水平具有十分重要的意義。該項目于2015年被列為江蘇省財政廳PPP試點項目,其社會資本合作方選擇采購在第11屆全國政府采購集采年會獎項評選中,被組委會評為“2015年度全國政府采購精品項目”。

          3.社會資本方概況

          本項目的社會資本合作方遴選采用了公開招標的方式,首先由淮安市經信委委托江蘇賽聯信息產業研究院編制項目的整體方案,然后根據該方案,淮安市經信委牽頭實施社會資本合作方的招標程序,經江蘇省采購中心面向全國公開招標,最終確定中興通訊股份有限公司為本項目的社會資本合作方。

          中興通訊是全球領先的綜合通信解決方案提供商。公司成立于1985年,是在香港和深圳兩地上市的大型通訊設備公眾公司。公司通過為全球160多個國家和地區的電信運營商和企業網客戶提供創新技術與產品解決方案,讓全世界用戶享有語音、數據、多媒體、無線寬帶等全方位溝通。中興通訊的產品涵蓋無線、核心網、接入、承載、業務、終端、云計算、服務等領域,具備智慧城市建設的能力,能為本項目提供物有所值的產品與服務。

          本項目由政府方與社會資本方合資成立項目公司承擔本項目的融資、建設、運營、維護等工作,合作期限為十年,其中建設期兩年,運營期八年;窗彩腥嗣裾跈嗷窗彩薪浶盼鳛椤爸腔刍窗病表椖繉嵤C構,同時授權淮安市工業發展投資控股集團有限公司作為該項目政府方出資代表,與中興通訊股份有限公司共同組建項目公司,項目公司名稱為中興(淮安)智慧產業有限公司,其中政府和社會資本方股權比例為49%:51%。

          項目合同、特許經營協議與運營服務協議由項目公司與淮安市經信委簽署。

          4.項目進展情況

          本項目于2015年底完成社會資本合作方的招標程序,經公開招標確定中興通訊股份有限公司為社會資本合作方;2016年6月,市委、市政府出臺了《關于加快推進“智慧淮安”建設的實施意見》,項目亦取得了市發改委備案文件《關于中興(淮安)智慧產業有限公司淮安市智慧城市建設項目備案的通知》(淮發改投資備〔2016〕4號);2016年7月,淮安市經濟和信息化委員會與中興(淮安)智慧產業有限公司簽署了項目合同、特許經營協議與運營服務協議;2016年9月,市政府辦印發了《淮安市“智慧淮安”PPP項目管理暫行辦法》(淮政辦發〔2016〕128號)。

          目前,人口庫、數據共享交換平臺、智慧城市全業務光纖網絡與無線政務專網項目已經實施完成;智慧交通、智慧教育與平安城市項目自2016年11月啟動以來處于續建階段。

          2017年1月,淮安市智慧辦印發了《關于印發2017年“智慧淮安”PPP項目子項目建設計劃的通知》(淮智慧發〔2017〕1號),明確了智慧城市大數據中心、智慧淮安門戶一期、智慧淮安城市運營管理中心、應急指揮系統、全業務光纖網、無線政務專網、警用無線網一期等29個項目為2017年“智慧淮安”PPP項目子項目建設計劃主要內容,全年總投資規模約5.5億元人民幣。除智慧城市大數據中心、智慧淮安門戶一期等29個項目以外,剩余的尚未啟動的子項目的投資額度約為3億元。

          (二)運作模式

          1.具體模式

          根據項目運作方式的適用性分析,在滿足國務院關于加強地方政府性債務管理的相關規定與相關部委對PPP項目操作的規范指南等條件下,本項目選擇了“建設-擁有-運營(BOO)”的運作模式。

          由項目公司(中興(淮安)智慧產業有限公司)負責建設基礎平臺(大數據中心、基礎網絡、城市地理信息系統)、智慧教育、智慧醫療、智慧交通、平安城市、智慧環保、智慧社區、智慧旅游、一卡通、智慧政務、企業互聯等淮安市政府主導的公共性基礎性信息化系統。項目建成后,可利用大數據為淮安市各行業提供數據應用及服務,并通過項目建設,以智慧城市架構為載體,推動淮安市城市信息化發展。

          在項目實施過程中,根據智慧城市信息化可持續發展的需求,項目特許經營期內增加的支撐載體建設亦可采用建設-運營-移交(BOT)的運作方式,新增的載體及服務需求以淮安市經信委與本公司另行簽訂的協議為準。

          2.交易結構、投融資模式

          淮安市智慧城市PPP項目總投資8.85億元,其中資本金4億元,計劃融資4.85億元。

          本項目資本金4億元由政府和社會資本方共同出資,其中:社會資本方(中興通訊股份有限公司)出資51%,政府方出資代表(淮安市工業發展投資控股集團有限公司)出資49%。項目公司負責融資4.85億,保證支付本項目設計、建設、運營管理等費用,并滿足項目合作范圍的要求;窗彩薪浶盼瘧獏f調相關部門在合法的前提下,為項目公司融資提供相關的便利和支持,必要時出具相關文件和證明。申請融資時,淮安市經信委有協助和監督項目公司的融資申請、使用和償還的權利和義務。

              本項目的實施模式如下圖所示:

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          圖1.項目實施模式圖

          3.回報機制

          考慮到本項目的運營成本和收入來源的情況,本項目采用使用者付費與政府可行性缺口補貼相結合的回報機制,項目公司在特許經營期內負責項目設施的設計、融資、投資、建設、擁有、運營、管理、維護服務并優先通過使用者付費的方式收回投資,由于本項目投資額較大,且屬于公益性項目,項目使用者付費收入不足以彌補項目建設投資,在使用者付費不足以覆蓋投資和運營成本的情況下,由政府方以支付可行性缺口補貼的方式保障項目公司收回建設投資并取得合理回報。

          (1)使用者付費

          使用者付費來源于最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。在淮安市智慧城市PPP項目合作范圍內,淮安市人民政府委托淮安市經信委授予項目公司特許經營權,在國家有關法律法規允許前提下,基于項目產生的數據資源進行應用開發和業務拓展等。項目公司直接從最終用戶處收取費用,以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。本項目使用者付費收入主要包括在特許經營期內對項目的硬件設備、軟件系統等設施進行運營、維護所產生的有政府各部門進行的服務付費和通過廣告或其他創收手段產生的市場收入。

          (2)可行性缺口補貼

          在本項目使用者付費收入不足以使項目公司收回成本并獲得合理回報時,本項目由政府方支付可行性缺口補貼的方式使項目達到合理的收益水平。

          本項目可行性缺口補助的金額按照財政部公式進行計算,由合理利潤率、折現率、項目運營成本、項目使用者付費收入確定。其中合理利潤率為中標社會資本報出的合理利潤率,中國人民銀行公布的最新五年以上長期貸款基準利率上浮20%;折現率,取補貼支付當年淮安市地方政府債券收益率;項目運營成本根據實際發生數據進行審核確認;使用者付費收入包括政府使用者付費和非政府使用者付費收入,服務價格由政府進行監督控制。

          4.主要風險分配框架

          (1)風險分配原則

          按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,在政府和社會資本間合理分配項目風險。

          1)最優風險分配原則

          基于“最有能力控制風險的一方承擔相應的風險”的原則進行風險分配。一方對某一風險最有控制力,意味著其處于最有利位置,能減少風險發生的概率和風險發生時的損失,進而保證控制風險的一方用于控制風險所花費的成本最小。風險分配的目的是在政府和社會資本方之間實現最優分配,而非將風險最大化轉移給社會資本方,如果風險分配不恰當,政府可能會由于轉移了自身可以更有效管理的風險而使社會資本方付出更多的費用;或由于留存了社會資本方可以更有效管理的風險而承擔更高的成本,進而降低經濟和資源配置效率。不恰當的風險轉移甚至還可能危及合同關系的長期穩定。

          在受制于法律約束和對公共利益考慮的前提下,風險應分配給能夠以最小成本、最有效管理它的一方承擔,并且給予風險承擔方選擇如何處理和最小化該等風險的權利。

          2)風險收益對等原則

          本項目在風險分配時還應遵循風險與收益對等原則,既關注社會資本方對于風險管理成本和風險損失的承擔,又尊重其獲得與承擔風險相匹配的收益水平的權利,即:高風險、高收益,反之亦然。如果風險管理成本大于與之對應的收益,風險轉移不可能在自愿的情況下發生。

          3)風險有上限原則

          由于PPP項目的建設、運營時間較長,一些風險可能會出現雙方都無法預料的變化,風險發生時財務損失增加。為了保證雙方合同關系的長期穩定,應按項目參與方的財務實力、技術能力、管理能力等因素設定風險損失承擔上限,不能由任何一方單獨承擔超過其承擔能力的風險。否則,社會資本方可能無法保證公共產品和服務的供給質量和效率,政府方則可能拒絕履約,最終影響雙方維持合作關系的積極性。

          (2)風險分配框架

          按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則,項目財務和運營維護等商業風險由社會資本方承擔;法律、政策等風險由政府承擔;項目審批手續辦理、不可抗力等風險由政府和社會資本方合理共擔。

          5.合同體系

          (1)法律主體

          1)淮安市人民政府

          系按照中華人民共和國法律正式組織和存續的,在國務院統一領導下負責組織和管理淮安市各項行政事務的地方行政機關。

          2)淮安市經信委

          作為本項目的實施機構,負責項目的前期準備、社會資本方招標等工作以及在運營期內對項目運營進行監督管理。

          3)淮安工投集團

          作為本項目的政府方出資代表,負責出資與社會資本方共同組建項目公司。

          4)社會資本方

          社會資本方應是在國內注冊的法人主體,由社會資本方與政府方出資代表共同出資成立項目公司負責本項目的運營、維護、移交等工作。本項目社會資本方為中興通訊股份有限公司(國有相對控股企業)。

          (2)項目合同體系框架

          根據同類項目一般經驗,本PPP項目參與方包括:政府部門、社會資本方、運營單位、金融機構、保險機構等。項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系,構成PPP項目的合同體系。其中,PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。

          1)PPP項目合同

          PPP項目合同是政府方與社會資本方依法就PPP項目合作所訂立的合同。其目的是在政府方與社會資本方之間合理分配項目風險,明確雙方權利義務關系,保障雙方能夠依據合同約定合理主張權利,妥善履行義務,確保項目全生命周期內的順利實施。PPP項目合同是其他合同產生的基礎,也是PPP項目的核心合同。

          2)其他合同

          ①融資合同

          從廣義上講,融資合同主要包括項目公司與資金提供方簽訂的項目貸款合同、擔保人就項目貸款與融資方簽訂的擔保合同等多個合同。其中,項目貸款合同是最主要的融資合同。在項目貸款合同中一般會包括以下條款:陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔保與保障、抵押與質押、抵銷、違約、適用法律與爭議解決等。

          ②產品采購合同

          產品采購合同由項目公司與設備提供商簽署,主要用于約定相關設備采購、安裝調試、保修維護等事項。

          ③保險合同

          由于PPP項目資金規模大、生命周期長,負責項目實施的項目公司及其他相關參與方通常需要對項目運營等不同階段的不同類型的風險分別進行投保。

          6.主要權利義務的約定等內容

          (1)主要權利

          1)淮安市經信委的一般權利

          淮安市人民政府授權淮安市經信委作為本項目的實施機構,具有以下權利:

          ①授予項目公司本項目的特許經營權。

          ②在遵守、符合適用法律要求的前提下,對項目公司履行本項目的投資、融資、設計、建設、運營、維護等義務進行監督和檢查。

          2)項目公司的一般權利

          淮安市人民政府委托淮安市經信委授予項目公司特許經營權,特許經營期為10年。特許經營期內項目公司擁有對本項目內容進行投資、融資、設計、建設、擁有、運營、維護的獨家權力,包括:

          ①設計、建設、運營和維護本項目,向使用者提供相關服務,并獲得政府可行性缺口補貼及使用者服務費。

          ②在整個特許經營期內,擁有項目設施的所有權。

          ③自行解決上述事項的融資安排,并自行承擔相應的費用和風險。

          (2)主要義務

          1)淮安市經信委的一般義務

          ①淮安市經信委應協助項目公司獲得適用法律和有關淮安市人民政府部門許可的與履行本協議相關的稅收和其他優惠。PPP項目獎補資金依照江蘇省《政府和社會資本(PPP)項目獎補資金管理辦法(試行)》執行》。其他類型的獎勵、扶持資金不在本約定范圍內。

          ②給予項目公司合理要求和本項目實施(包括其投融資、設計、建設、擁有、運用、維護)和有關服務所需的所有批文、必要的增信措施及相關的所有資料、建議和協助。

          在項目公司提出適當且及時的要求后,淮安市經信委應盡最大努力協助項目公司從淮安市人民政府或其相關部門獲得、保持和延續所需的一切批準。

          ③淮安市經信委應協助項目公司以不低于其他商業用戶的條件,獲得運營和維護項目設施所需的所有公用設施條件的供應,包括電、水、道路和通訊等。

          ④在不影響本協議其他相關規定效力的前提下,淮安市經信委不應干預項目公司的正常內部運營管理,除非因公眾健康和公共安全以及履行其法定職責所需。

          ⑤淮安市人民政府委托淮安市經信委作為項目實施機構履行運營服務協議。

          2)項目公司的一般義務

          ①項目公司應始終遵守所有的使用法律及協議的有關規定并接受淮安市行業主管部門的管理。項目公司應服從社會公共利益,履行對社會公益性事業所應盡的義務。

          ②項目公司應接受淮安市經信委或淮安市人民政府指定機構根據適用法律和本協議對項目公司運營和維護項目設施進行的監督,并為淮安市經信委或淮安市人民政府指定機構為實施監督,可以要求項目公司提供相關資料,包括

          a.經審計的項目公司年度財務報告;

          b.設備狀況和定期檢修的報告;

          c.發生重大事故及其處理情況的報告;

          d.其他依照適用法律和本協議要求需要提供的資料。

          ③遵循安全標準和環境保護的責任

          a.項目公司應遵守在使用法律中規定的健康和安全標準。項目公司被視為始終充分了解使用的中國法律及各項國家和地方健康安全標準。

          b.項目公司在運營期內,盡量減少場地的環境污染,嚴格執行國家和淮安市環境保護相關法律法規,并接受淮安市環保部門的依法監管。

          c.項目公司必須根據謹慎運營慣例,經淮安市經信委批準的前提下,對淮安市現有信息化系統進行改進、調整或增加,改進成本應計入項目總投資,其信息化服務水平應符合運營服務協議的規定。

          ④項目文件的協調

          項目公司應確保使融資文件、項目公司股東之間的任何協議、項目公司章程、項目協議及其他相關協議項下要求的內容以及其它由項目公司簽訂的與本項目有關的任何協議,同本協議的規定保持一致,并包含使項目公司能夠履行本協議項下的義務所必需的條款和規定。

          ⑤稅收及收費

          項目公司應按照適用法律法規繳納所有稅金、關稅及收費。在符合國家法律法規的前提條件下,淮安市經信委可協助項目公司獲得優惠的稅費費率。

          (三)借鑒價值

          淮安智慧城市項目區別于一般行業應用的條塊化PPP項目(如智慧交通、智慧醫療等),站在全市一盤棋的高度將整個城市的智慧應用集中打包實現PPP運作,著重體現了頂層設計的理念,堅持“四統一”原則(即統一規劃、統一建設、統一運維、統一管理),在市級層面整體推進智慧城市建設運營,避免了不同板塊的重復建設與跨平臺整合,從而提高了運行效率,降低了建設成本。實現政府服務水平提升、惠及民生應用和產業轉型升級三大目標。

          1.采用PPP模式的創新點

          淮安智慧城市項目最大的創新在于采用PPP模式建設和運營,這種模式具有投入更高效、投資有盈利、資本會增值、撬動社會資本投入等優勢,顛覆了一般意義上智慧城市建設“只重投入不重產出、只重項目不重產業”的傳統模式,改變了政府單純投入信息化項目無效益的被動局面。

           

          2.示范價值

          一是在智慧城市建設整體規劃層面探索盈利模式,結合市場化的行為,改變政府單一付費的局面。從頂層全局設計的角度入手,改變單純投資信息建設項目的現狀,形成智慧城市產業;

          二是徹底實現城市級智慧城市PPP,不留死角。以淮安市為整體研究對象,搭建城市級智慧城市建設工程,并全部采取PPP的模式逐步推進投資、建設和運營等工作;

          三是政府高度重視,出臺項目實施推進保障文件強力推進;窗彩邢群蟪雠_了《淮安市政府辦公室關于印發淮安市“智慧淮安”PPP項目管理暫行辦法的通知》(淮政辦發〔2016〕128號)和《2017年“智慧淮安”PPP項目子項目建設計劃》等文件,保障淮安市智慧城市PPP項目的有效落地。

          3.運作經驗和體會

          智慧城市建設是一個復雜的巨系統工程,需要遵循體系建設規律,運用系統工程方法構建開放的體系架構。通過樹立“強化共用、整合通用、開放應用”的思想,采用“打通信息壁壘、鏟除信息煙囪、消除信息孤島、避免重復建設”的方法與策略,指導智慧城市的建設與發展。所以,項目公司在建設的過程中尤其重視“整合”工作,將梳理數據共享交換目錄體系作為頂層規劃的落腳點來加以實施。

          除了技術層面的數據融通之外,對各子項目單位的主要負責人還要進行思想的溝通,采用市級層面的統籌建設,打破了各單位自主建設的慣有模式,難免觸碰相關單位的眼前利益,這就需要政府層面建立相應的宣解動員工作。只有各單位主要負責人的思想認識與智慧城市整體規劃思想保持一致,項目才會得到有序推進。

          此外,還需建立相應的制度保障體系,如淮安市出臺的《淮安市“智慧淮安”PPP項目管理暫行辦法》,明確職、權、任務之間的關系,才能將項目做實,不因人事變動等原因導致爛尾或政績工程。






           


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